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探索灵活的碳交易机制 打造关键政策工具——韩国碳市场及钢铁行业低碳发展经验与启示

发布时间:2024/06/07

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《经济日报》近日发布的消息透露,韩国环境部准许美国电动车大厂特斯拉(Tesla)在该国销售碳权。据相关估算,这意味着特斯拉从今年起有望在该市场最多获得1.45亿美元的额外收入。

3月份,《时代周刊》报道称,总部位于首尔的气候倡导组织“Plan 1.5”统计数据显示,2015年—2022年,韩国十大控排企业出售了近2200万吨碳配额,赚取利润约3.57亿美元。

作为全球第十一大经济体,韩国温室气体排放规模较大,在OECD(经合组织)工业化国家中位列第七,碳减排压力相对较大。经过近10年的发展,韩国碳市场制度体系逐步完善,覆盖范围逐渐扩大,监管持续健全,成为韩国实现温室气体减排目标的关键政策工具,是加快包括钢铁行业在内的重点排放行业低碳转型的重要抓手。本文介绍韩国碳市场基本情况、对当地钢铁行业影响,以期为我国钢铁行业尽快融入全国碳市场建设提供参考。

3个发展阶段对应3个发展特点

为有效管控碳排放、落实国际气候承诺,韩国自2009年以来就开始探索建设全国性碳市场的可行性,并于2012年5月份颁布《温室气体排放配额分配与交易法实施法令》《温室气体排放配额分配与交易法》等政策法规,对碳排放配额分配与交易、数据真实性管理、市场运行与监管、市场参与者权益以及违法行为法律责任等方面内容做出规定,为韩国碳市场建立并启动实施奠定了较为坚实的法律基础。2014年,韩国指定了碳交易机构,其碳市场于2015年1月份正式运行。

总体来看,韩国碳市场发展主要分为3个阶段,第一阶段为2015年—2017年,第二阶段为2018年—2020年,第三阶段为2021年—2025年。各阶段在碳市场覆盖范围、配额分配、抵消机制等方面的规则设计上存在一定差异,呈现出以下3个方面的特征。

一是行业覆盖范围逐渐扩大。在第1阶段,韩国碳市场纳入了电力、工业、建筑、固体废物及污水处理、国内航空等5个主体部门,涉及23个子行业;在第2阶段,韩国碳市场进一步将行政机构、学校、医院等公共部门的碳排放纳入管控,细分为62个子行业;在第3阶段,韩国碳市场将进一步扩大交通、建筑等部门的覆盖范围,共覆盖69个子行业,体现出其持续强化碳市场管控作用和功能的政策导向。

二是配额分配方法持续优化。在第1阶段,韩国碳市场所有碳排放配额全部免费发放,绝大多数重点排放单位配额以历史分配法进行分配,主要基于其2011年—2013年的年均碳排放量计算配额分配量;水泥、炼油和航空等3个子行业则采取了基准线法分配配额。在第2阶段,除排放密集和贸易暴露型(EITE)行业可100%获得免费配额外,韩国碳市场为电力、国内航空、金属铸造业等其余行业设定了3%的有偿配额分配比例,并逐步扩大基准线法应用范围,在该阶段收官时利用基准线法进行配额分配的行业数占比在一半左右。现阶段,韩国碳市场将免费分配比例持续调低,使用基准法的行业将进一步拓展至钢铁等行业。不难发现,韩国碳市场配额分配政策调整呈现出约束力逐步增强的态势,反映出其渐进性的市场建设和发展逻辑。

三是抵消机制设计和功能定位稳步调整。在第1阶段,韩国碳市场只允许使用韩国抵消信用指标(KOCs)等国内信用指标进行抵消,抵消比例上限为10%,且指标必须来自2010年4月14日以后开展的减排项目。在第2阶段,除韩国抵消信用指标外,韩国碳市场抵消机制还纳入了韩国企业参与清洁发展机制活动所产生的国际信用指标(CERs),但要求其必须转换成韩国信用单位(KCUs)才可使用,在总抵消上限依然维持10%的前提下,明确其中5%可使用国际信用指标。在第3阶段,韩国碳市场抵消上限大幅缩减至5%,且不再对国际信用指标额外设限。可以看出,韩国碳市场抵消机制设计在日趋国际化的同时,也审慎降低了抵消比例进而强化其碳市场减排约束作用。

平衡行业经营和降碳关系

稳步推进钢铁行业转型

韩国属于钢铁大国,2023年粗钢产量排名世界第六。以浦项制铁、现代制铁等为代表的韩国龙头钢铁企业,生产工艺仍以“煤基+高炉-转炉”的高能耗长流程为主。韩国通过将钢铁行业碳排放纳入碳市场,利用市场机制的约束激励作用,在强化钢铁行业减排约束的同时,平衡其行业经营发展和降碳之间的关系,稳步推进钢铁业低碳转型。

一是强化碳市场政策设计,释放清晰的减排政策信号。韩国《碳中和法案》规定,2030年的碳排放量要比2018年减少40%,为韩国碳市场收紧包括钢铁行业在内的重点排放单位配额分配标准提供了宏观导向;同时有偿配额分配比例逐步提高,使得钢铁行业获取初始配额的成本随之增大;在抵消机制日趋收紧的情况下,钢铁行业重点排放单位履约难度有所增加,“倒逼”其采取更积极的减排策略,将碳市场成本更紧密地与其生产经营联系起来,加速行业低碳技术应用等进程。

二是丰富灵活机制选择,稳步推进钢铁业低碳发展。韩国碳市场允许配额预借、跨期储存等行为,为钢铁行业重点排放单位管理中短期碳排放、设计市场履约策略提供了更多元的选择,促进当地钢铁企业有计划地开展减排行动、制订减排规划。同时,韩国碳市场抵消指标范围从国内拓展至国际,也为当地钢铁行业排放单位筛选成本更优的抵消指标提供了更多可能,一定程度上促使其降低履约成本,从而更好地适应日益强化的碳减排约束。

三是将间接排放纳入管控,促进钢铁业用能结构低碳化。韩国碳市场不仅覆盖了钢铁业生产活动等产生的直接排放,也将有关间接排放纳入管控,从而对其作为能源消费侧产生的碳排放加以管控。同时,韩国政府还根据总电费征收间接排放环境费,使钢铁行业重点排放单位用能需要承担双重碳约束,从而强化消费侧碳排放管控,在约束相关能源消费的同时,还能促进能源生产侧绿色转型。

四是完善碳市场交易等配套制度,助力钢铁行业低碳发展。经过各阶段的发展,韩国碳市场有序完善其做市商制度,在第3阶段引入指定金融机构进入二级市场,并探索开发碳衍生品交易,丰富交易主体和交易产品,拓展市场交易策略选择空间,强化市场信息流动,满足钢铁行业等重点排放单位差异化交易诉求。同时,韩国碳市场有效利用市场收入支持低碳技术创新等减排领域工作。韩国政府设立了一个金额约为1500亿韩元(约合1.09亿美元)的基金,用以支持国内钢铁制造商等实现低碳转型,为其行业绿色发展转型提供资金激励,引导更多资金投入到该领域。

分析国际衔接可能性

拓展合规抵消机制范围

中韩两国紧跟国际形势,围绕气候变化应对工作,密集出台了一系列法律和政策。特别是2021年以来,中国积极构建“碳中和”“1+N”政策体系,先后印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等文件,明确实现碳达峰、碳中和目标的路线图和时间表。中国幅员辽阔,各地区资源禀赋、产业结构和基础条件等与韩国存在较大差异,碳市场建设完善情况也与其有所不同。不过,我们也能从中找到一些可以借鉴的经验与启示。

一是渐进性强化钢铁行业碳定价约束。在考虑全国碳市场纳管钢铁行业等重点排放行业的过程中,宜在考虑减排目标要求的同时,结合行业发展和碳市场管理实际,循序渐进地增强钢铁业减排约束力,前期提供一段学习、适应的时间,促进有关重点排放单位尽快熟悉碳市场要求;后期着眼于减排工作整体需要,逐步收紧行业配额分配,引入有偿配额分配等模式,释放明确的政策信号,促进钢铁行业加快低碳发展步伐。

二是有序丰富交易主体和交易产品。随着全国碳市场覆盖行业范围的扩大,重点排放单位市场交易、履约等方面的诉求将日趋多元。鉴于此,可有序增加全国碳市场交易主体类型,逐步引入机构投资者等市场主体,基于风险管控能力等要素,在碳现货交易基础上考虑引入其他交易方式的可能性,为钢铁行业实现管控中长期履约成本等目标提供可选渠道,引导碳市场相关服务业规范化发展。

三是探索与国际碳交易机制衔接的可行性。当前,《巴黎协定》第六条市场机制等国际碳交易机制逐步进入快速发展期,可加强对有关机制活动实施进展的跟踪,分析国内碳市场与相关机制衔接的可能性,探索引入高质量国际碳信用指标,拓展我国合规抵消机制范畴,为我国合规的海外投资低碳项目提供相应经济支持,促进我国实现国家自主贡献目标。(中国冶金报)